Parecia mentira, mas há 4 anos a Administração Pública brasileira deparava-se com um novel sistema de compras e contratações públicas. Em 1º de abril de 2021, a Lei 14.133 foi publicada, coincidindo com o dia mundialmente conhecido pelas brincadeiras e histórias inverídicas. Contudo, ao contrário das fantasias efêmeras daquela data, a nova legislação trouxe uma realidade permanente e transformadora para o setor público brasileiro, estabelecendo um marco legal que revolucionou a forma como os entes governamentais adquirem bens e serviços.
A nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos consolidou em um único diploma legal as disposições que antes estavam dispersas em diferentes instrumentos normativos, como a Lei 8.666/93 (antiga Lei de Licitações), a Lei 10.520/2002 (Lei do Pregão) e a Lei 12.462/2011 (Regime Diferenciado de Contratações). Esta unificação representou não apenas uma simplificação normativa, mas principalmente uma mudança de paradigma na gestão pública brasileira, com destaque para o fortalecimento do princípio do planejamento como elemento central nas contratações públicas.
O princípio do planejamento, embora sempre presente no ordenamento jurídico administrativo, ganhou contornos muito mais robustos e detalhados na Lei 14.133/21. Este princípio se materializa, sobretudo, no cuidado extremo com a fase preparatória das compras e contratações públicas, conforme estabelecido no art. 18 da referida lei. O planejamento deixou de ser uma etapa meramente formal e se transformou em um processo técnico, estruturado e documentado, que visa garantir a eficiência e a qualidade das contratações públicas, bem como prevenir problemas e identificar as melhores soluções para as necessidades administrativas.
Entre as principais ferramentas de planejamento introduzidas ou fortalecidas pela Lei 14.133/21 destaca-se o Plano de Contratação Anual (PCA), previsto no art. 12. Este instrumento exige que os órgãos públicos elaborem um documento consolidado contendo todas as contratações que pretendem realizar no exercício subsequente, permitindo uma visão global das necessidades da administração e facilitando o controle e a organização dos procedimentos licitatórios. O PCA contribui para evitar contratações emergenciais desnecessárias e para racionalizar os processos de aquisição, gerando economicidade e transparência.
Outro importante instrumento de planejamento é o Estudo Técnico Preliminar (ETP), disciplinado no art. 18, §1º, da Lei 14.133/21. O ETP representa a primeira etapa do planejamento de uma contratação e visa demonstrar a viabilidade técnica e econômica da contratação, bem como assegurar que ela atenderá às necessidades da administração. Nele, devem ser analisadas questões como as diferentes soluções disponíveis no mercado, os requisitos técnicos necessários, a estimativa das quantidades a serem adquiridas e os resultados pretendidos com a contratação, entre outros elementos essenciais para fundamentar a decisão de contratar.
A Gestão de Riscos, prevista no art. 18, §1º, X, também se apresenta como um componente fundamental do planejamento nas contratações públicas sob a égide da Lei 14.133/21. Esta ferramenta visa identificar, avaliar e gerenciar eventos potenciais que possam afetar negativamente o alcance dos objetivos da contratação. Ao mapear os riscos envolvidos no processo, a administração pode desenvolver estratégias preventivas e contingenciais, aumentando as chances de sucesso da contratação e minimizando os impactos de eventuais problemas.
A transição para o novo regime legal, contudo, não ocorreu sem percalços. O período inicial de adaptação foi marcado por significativas incertezas quanto ao “ponto de corte” entre a aplicação da antiga e da nova legislação, o que, aliás, culminou na Medida Provisória nº 1.167/2023 (posteriormente convertida em lei), em que o Presidente percebeu ser necessário prorrogar até 30 de dezembro de 2023 a validade das três leis sobre compras públicas que seriam completamente substituídas pela Lei 14.133/21: a Lei 8.666/93, a Lei 10.520/2002 e a Lei 12.462/2011. Esta prorrogação foi uma resposta à realidade enfrentada pelos gestores públicos, que necessitavam de mais tempo para se adaptar às novas exigências legais.
A referida Medida Provisória foi um pleito dos prefeitos que participaram da 24ª Marcha a Brasília em Defesa dos Municípios. De acordo com levantamento da Confederação Nacional de Municípios (CNM), 60% das cidades brasileiras não conseguiram cumprir o prazo original de adequação à nova lei, que exigia treinamento de pessoal, modificação em rotinas administrativas e investimentos em tecnologia. Com a prorrogação, órgãos e entidades da administração pública federal, estadual ou municipal puderam publicar editais nos formatos antigos de contratação até o final de 2023, desde que a opção escolhida estivesse expressamente indicada no edital.
Os desafios de adaptação foram particularmente significativos para os legislativos municipais, órgãos que tradicionalmente realizam compras e contratações com menor frequência em comparação com o Poder Executivo. As Câmaras Municipais, com estruturas administrativas geralmente mais “enxutas”, enfrentaram dificuldades consideráveis para adaptar suas estruturas, rotinas e fluxos às exigências da Lei 14.133/21. A implementação de catálogos eletrônicos de padronização, a elaboração de Planos de Contratação Anual e a capacitação adequada dos servidores representaram obstáculos expressivos para esses órgãos, que muitas vezes contam com recursos humanos e tecnológicos limitados.
Esta realidade foi evidenciada pelo estudo realizado pelo Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCE-ES), que apontou a necessidade, mesmo em 2025, de um melhor preparo dos órgãos públicos municipais capixabas para a plena conformidade com a Lei 14.133/21. Segundo o levantamento, 89 unidades gestoras responderam ao questionário elaborado sobre o tema, revelando que apesar de 78,65% das unidades terem seus agentes de contratação e pregoeiros capacitados sobre a legislação, e 66,29% já terem regulamentado a elaboração de termo de referência, apenas 17,98% possuíam catálogo eletrônico de padronização de compras, serviços e obras, elemento fundamental para a eficiência e transparência nas contratações públicas.
O estudo do TCE-ES também revelou que somente 32,58% das unidades gestoras elaboravam o Plano de Contratação Anual ou documento equivalente, demonstrando que, mesmo após quatro anos de vigência da lei, ainda persistem lacunas significativas na implementação de instrumentos essenciais para o planejamento adequado das contratações públicas. Os dados indicam que a adaptação à Lei 14.133/21 é um processo contínuo e que ainda demanda esforços consideráveis por parte dos gestores públicos para sua plena efetivação.
Como destacado pelo próprio TCE-ES, a implementação lenta da Lei 14.133/21 traz consigo diversos riscos, entre os quais a estagnação das contratações públicas, atrasos nos processos, paralisação de obras e serviços essenciais, e dependência de normas antigas que não atendem às necessidades atuais. Além disso, os órgãos de controle podem intensificar fiscalizações, aplicar sanções financeiras e responsabilizar gestores por irregularidades, impactando não apenas a administração pública, mas também a sociedade, que pode enfrentar a interrupção de serviços públicos e a perda de oportunidades para pequenos negócios.
Conforme apontado pelo TCE-ES, a capacitação de todos os servidores públicos emerge como a única via efetiva para a adequação plena à Lei 14.133/21. É importante enfatizar que não basta capacitar apenas os servidores diretamente envolvidos nas funções de compras e contratações. É necessário um esforço abrangente que inclua todos os agentes públicos, uma vez que, em algum momento, mesmo aqueles que inicialmente não estão destacados para trabalhar diretamente com a lei serão requisitantes ou destinatários de produtos e serviços adquiridos pelo órgão. Essa capacitação ampla é fundamental para que todos compreendam as novas regras e possam contribuir para a eficiência e legalidade dos processos.
Para que haja a correta capacitação dos servidores públicos, é imprescindível contar com profissionais de referência, que verdadeiramente entendam do assunto e disponham de ferramentas modernas e atuais. Neste contexto, a utilização de recursos tecnológicos avançados, como a Inteligência Artificial, torna-se um diferencial importante para fazer frente às exigências da novel legislação de compras e contratações públicas. Estas ferramentas podem auxiliar na análise de dados, na identificação de padrões de mercado, na avaliação de riscos e na padronização de procedimentos, contribuindo para decisões mais informadas e processos mais eficientes.
Ao completar quatro anos de vigência, a Lei 14.133/21 consolidou-se como um marco na modernização das compras e contratações públicas no Brasil. A despeito dos desafios enfrentados durante o período de transição e das dificuldades que ainda persistem para sua plena implementação, é inegável que a nova legislação representa um avanço significativo na busca por maior eficiência, transparência e governança na administração pública. O caminho para a excelência nas contratações públicas está traçado, e cabe agora aos gestores públicos, com o devido apoio técnico e institucional, percorrê-lo com determinação e responsabilidade, em benefício do interesse público e da sociedade brasileira.
